I Decreti “scalata” della nuova Legge sulla montagna: focus su frammentazione fondiaria e terreni silenti

La Legge sulla montagna combina il rilancio dei sistemi tradizionali con nuove misure su servizi essenziali e infrastrutture con l’obiettivo di rendere attrattive le aree montane senza tuttavia alterarne le specificità che le distinguono da contesti altamente urbanizzati. In questo contributo si analizzano gli aspetti che maggiormente riguardano le foreste e in particolare i temi sulle piccole proprietà e sull’abbandono della gestione.

Tutela e valorizzazione rappresentano i principi ispiratori della nuova Legge sulla montagna (Legge 12 settembre 2025, n. 131 - Disposizioni per il riconoscimento e la promozione delle zone montane) che introduce un quadro normativo unitario per il riconoscimento, la promozione e il sostegno delle aree montane e delle loro comunità.
L’obiettivo è contrastare i fenomeni di spopolamento e marginalizzazione, favorendo processi di sviluppo territoriale capaci di ridurre i divari economici, sociali e infrastrutturali che le aree montane scontano rispetto ad altri contesti territoriali.
Il provvedimento riconosce, altresì, il ruolo strategico delle aree montane nella tutela del territorio e nella gestione sostenibile delle risorse naturali, con particolare riferimento alle attività agrosilvopastorali. Tali pratiche costituiscono un presidio essenziale del territorio e contribuiscono in modo significativo alla prevenzione del dissesto idrogeologico, con effetti diretti sulla sicurezza delle aree di valle, anche alla luce dell’aumento degli eventi climatici estremi.
La legge assume, al contempo, un approccio volto a evitare modelli di sviluppo incompatibili con le caratteristiche ambientali, sociali e culturali delle aree montane, riconoscendone il valore identitario.
Particolare attenzione è riservata al potenziamento dei servizi pubblici, mediante misure in materia di infrastrutture, sanità, istruzione e connettività, tra cui l’attribuzione di punteggi maggiorati nei concorsi pubblici e agevolazioni fiscali, anche sotto forma di crediti d’imposta, per il personale operante nei comuni montani, nonché il finanziamento di borse di studio e programmi di ricerca destinati alle università con sede in tali aree.
Le disposizioni dedicate alla tutela del territorio e allo sviluppo economico valorizzano il ruolo storico delle aree montane nell’economia agro-silvo-pastorale nazionale e prevedono l’adozione di specifici decreti attuativi. Una parte rilevante di tali decreti è attribuita alla Direzione generale dell’economia montana e delle foreste del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste (Masaf), chiamata a definire criteri, modalità operative e strumenti di attuazione degli interventi, che saranno analizzati nei paragrafi che seguono.

Il rilancio delle economie agro-silvo-pastorali

Gli articoli 12, 17, 18 e 19 della legge delineano un quadro organico di interventi finalizzati al rafforzamento delle economie agro-silvo-pastorali nei territori montani, riconosciute quali presìdi ambientali, sociali ed economici. Una disamina del loro contenuto è già presente nell’articolo di Torreggiani dove l’Autore analizza le principali novità d’interesse forestale, contenute nel capo IV della legge denominato “Tutela del territorio” che, da un lato, punta a rafforzare la gestione sostenibile e la valorizzazione economica dei sistemi agro-silvo-pastorali montani e, dall’altro, introduce strumenti operativi e di tutela più stringenti per le attività forestali e per il patrimonio arboreo di pregio.
Inoltre, merita di essere segnalato che, ai fini dell’attuazione degli articoli 12 e 17 la Direzione generale dell’economia montana e delle foreste del Masaf, ha provveduto all’istituzione di gruppi di lavoro ad hoc, attraverso il coinvolgimento di rappresentanti regionali e delle associazioni operanti nel settore forestale, al fine di acquisire proposte e contributi tecnici. Per quanto concerne l’attuazione dell’articolo 18 (“Tutela e salvaguardia degli alberi monumentali e dei boschi monumentali”), invece, è in corso la predisposizione del decreto attuativo previsto dalla norma.
In particolare, l’articolo 12 riconosce esplicitamente il contributo di agricoltura, zootecnia di montagna e silvicoltura non solo nella conservazione delle risorse naturali, ma anche nello sviluppo di filiere locali e nel sostegno a reddito e occupazione nelle aree montane, prevedendo l’adozione, di linee guida ministeriali. L’articolo 19 interviene invece sul versante degli investimenti, attraverso la definizione di un credito d’imposta destinato a imprenditori agricoli e forestali, consorzi e associazioni fondiarie operanti nei comuni montani, e volto a premiare gli investimenti che generano benefici per ambiente e clima e che producono servizi ecosistemici, tra cui rientra anche il prelievo legnoso, se coerente con i principi di gestione forestale sostenibile. Sul piano applicativo, l’articolo 17 mira a superare alcune criticità operative introducendo nel Decreto Legislativo 3 aprile 2018, n. 34 - Testo Unico in materia di Foreste e Filiere Forestali (TUFF) la definizione di “cantieri temporanei forestali o di utilizzazione boschiva” e prevedendo l’obbligo, a fine lavori, di un certificato di regolare esecuzione redatto da un tecnico abilitato in pianificazione forestale. Infine, l’articolo 18 rafforza la tutela del patrimonio arboreo intervenendo sulla legge n. 10 del 2013, e istituisce la categoria dei boschi monumentali.

Frammentazione fondiaria e terreni silenti

Un altro grande ostacolo al rilancio dell’economia agro-silvo-pastorale è sicuramente la frammentazione fondiaria, che è un fenomeno che interessa l’intero territorio nazionale, indipendentemente dalla fascia altimetrica. Processi ereditari e divisioni non governate hanno nel tempo determinato una polverizzazione della proprietà fondiaria, con appezzamenti di ridotte dimensioni, spesso discontinui e talvolta privi di un proprietario individuabile, rendendo inefficiente la gestione delle superfici e favorendo l’abbandono colturale e forestale.
Tale assetto genera diseconomie di scala e incide negativamente non solo sulla produttività ma anche sulla tutela dell’assetto idrogeologico, sulla prevenzione del rischio incendi e sul contrasto al degrado ambientale, oltre a compromettere gli interventi di messa in sicurezza in presenza di rischi per l’incolumità pubblica e di instabilità ecologica dei boschi.
Interventi mirati di politica fondiaria assumono quindi una rilevanza strategica per il rilancio delle economie montane, anche in considerazione del fatto che una quota significativa della superficie agricola utilizzata nazionale è localizzata in aree montane, basti pensare che ben il 21,38% della SAU nazionale si trova nelle zone di montagna interna e di montagna litoranea (rispettivamente 20,48% e 0,90%) (ISTAT 2020).
La ricomposizione fondiaria e il recupero produttivo dei terreni frammentati o abbandonati costituiscono pertanto leve essenziali per il rafforzamento del sistema agricolo e forestale montano.
In tale prospettiva, gli articoli 20 e 30 della legge intervengono direttamente sul capitale fondiario.

L’articolo 20 della nuova legge sulla montagna prevede l’individuazione di agevolazioni fiscali per la compravendita di terreni agricoli di superficie inferiore ai due ettari e dei fabbricati rurali annessi, purché situati in comuni montani. L’idea è rendere più facile e conveniente il passaggio di proprietà di piccoli appezzamenti, spesso difficili da gestire e poco appetibili sul mercato, così da favorire processi di accorpamento e nuove iniziative produttive. Al fine quindi di favorire la ricomposizione fondiaria, è prevista l’istituzione di un tavolo tecnico per l'individuazione delle misure volte ad agevolare la stipulazione dei contratti di compravendita e gli atti di ricomposizione fondiaria, con riferimento agli incentivi riconosciuti dalla legislazione vigente, ivi comprese misure di agevolazione finanziaria e di garanzia. L’istituzione di tale tavolo è prevista con un decreto da adottarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 2, comma 1, della legge sulla montagna, concernente i criteri per la classificazione dei comuni montani. 

Grande attenzione merita poi l’articolo 30 che punta al recupero dei terreni abbandonati o “silenti”, perseguendo congiuntamente obiettivi di rilancio produttivo e di tutela del territorio, quali la prevenzione del dissesto idrogeologico, la riduzione del rischio incendi e il contenimento dei fenomeni di degrado ambientale. A tal fine, è prevista l’istituzione del Registro nazionale dei terreni silenti, inserito nel Sistema informativo forestale nazionale nell’ambito del Sistema informativo agricolo nazionale (SIAN).
Per l'attuazione della disposizione, si fa riferimento alle definizioni di terreni silenti e abbandonati contenute all’articolo 3 del TUFF. In particolare, sono considerati:

• Silenti: i terreni agricoli e forestali per i quali non sia possibile individuare o reperire i proprietari,
• Abbandonati:
  • i terreni forestali in cui i boschi cedui hanno superato il turno della metà del turno minimo senza interventi selvicolturali;
  • i boschi d’alto fusto in cui non siano stati effettuati interventi di sfollo o diradamento negli ultimi vent’anni;
  • i terreni agricoli sui quali non sia stata svolta alcuna attività da almeno tre anni.

Con decreto ministeriale sarà istituito il Registro nazionale dei terreni silenti, definendone i requisiti di registrazione, le modalità di formazione, aggiornamento annuale, pubblicità e gestione, nonché il ruolo delle Regioni nelle attività di censimento e inserimento dei dati.
L’obiettivo è la costruzione di una banca dati nazionale in grado di restituire una mappatura aggiornata dei terreni non utilizzati, consentendo una programmazione più efficace degli interventi di recupero, riattivazione produttiva e ricomposizione fondiaria.
Il tema assume particolare rilievo anche alla luce della ridotta dimensione media delle aziende agricole italiane, tra le più basse a livello europeo. Proprietà di dimensioni ridotte e territorialmente discontinue incidono negativamente sulla redditività aziendale scoraggiando sia gli addetti ai lavori al proseguo delle attività che il ricambio generazionale.
Complici di questo risultato sono stati i poco lungimiranti processi di divisione ereditaria ripetuti per generazioni, dove una mancata regolamentazione sulle dimensioni minime da preservare ha lasciato spazio a frazionamenti incontrollati generando entità fondiarie inadatte ad essere produttive.
Nel tempo, il progressivo e costante cambiamento della proprietà fondiaria ha favorito l’innesto di una visione multifunzionale del bene terra, da adattare sempre più ad usi extra-agricoli. Il cambiamento nella destinazione d’uso dei terreni è anche consequenziale al mutamento subito dalla forma di conduzione degli stessi, la cui proprietà risulta essere nelle mani di imprenditori extra agricoli, e non più degli addetti al settore come accadeva un tempo^[1]. Tali cambiamenti hanno inciso anche sui processi di formazione del prezzo dei beni fondiari attirando nuovi attori nel mercato delle compravendite e generando nuove dinamiche di mercato con oscillazioni nel livello dei prezzi.
La visione multifunzionale della terra si presenta così come un’arma a doppio taglio: se da una parte i cambi di destinazione d’uso del suolo, ad esempio da agricolo a edificabile, soprattutto in prossimità di agglomerati urbani, hanno contribuito al ripopolamento di aree rurali attraendo persone in cerca di una migliore qualità della vita, dall’altra questo ha contribuito all’abbandono delle attività agricole e forestali, indebolendo il primo anello della catena produttiva e innescando un effetto domino su tutti i comparti della filiera.

Un nuovo sguardo alle e dalle montagne

I decreti attuativi della legge sulla montagna di competenza della Direzione generale dell’economia montana e delle foreste del Masaf costituiscono un passaggio operativo centrale per l’attuazione degli obiettivi di tutela e sviluppo dei territori montani, offrendo l’opportunità di riportare l’attenzione istituzionale su aree strategiche sotto il profilo ambientale, agricolo, forestale e culturale.
Tali decreti rappresentano un’azione concreta per riconoscere il valore paesaggistico, ecologico e culturale del patrimonio agrosilvopastorale del nostro paese, difficile da monetizzare ma tutt’altro che marginale.
La legge sulla montagna ci ricorda che la rivalsa di queste aree non può prescindere dalla loro storia: pur prevedendo interventi di innovazione e ammodernamento, destina gran parte delle misure alla valorizzazione e al ripristino dei sistemi agro-silvo-pastorali, da sempre motore dell’economia montana. In molti potrebbero considerarli sistemi superati, ormai appartenenti al passato… eppure, hanno il potenziale per diventare il filo rosso capace di tenere insieme le tre dimensioni della sostenibilità contemporanea: economica, sociale e ambientale.
Dunque, sarebbe un errore considerarle realtà marginali, destinatarie di politiche meramente compensative, ma capire che possono essere parte attiva su diversi temi, oggi al centro delle politiche europee ed internazionali, quali la gestione sostenibile delle risorse naturali, la sicurezza del territorio, la transizione ecologica e la coesione territoriale.
L’auspicio è che la nuova legge rappresenti un’opportunità concreta non solo per le amministrazioni pubbliche ma anche e soprattutto per le comunità montane e per i soggetti economici e sociali operanti nei territori, favorendo processi di responsabilizzazione diffusa.
Pertanto, comunicazione, coordinamento e collaborazione tra istituzioni, livelli di governo e attori locali risultano condizioni essenziali per tradurre il quadro normativo in interventi efficaci e duraturi, capaci di incidere sul territorio e di offrire una visione rinnovata dello sviluppo, osservata non solo “verso” le montagne, ma anche “dalle” montagne.