Il vincolo forestale nelle carte: una riflessione a seguito della pubblicazione della Carta Forestale d'Italia

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La pubblicazione della Carta Forestale d’Italia all’interno del Sistema informativo forestale nazionale (SINFor) in attuazione di quanto disposto dall’articolo 15 del decreto legislativo 3 aprile 2018, n. 34 (Testo unico in materia di foreste e filiere forestali – in seguito TUFF) e della Strategia Forestale Nazionale (SFN), garantisce e promuove “il coordinamento, l'armonizzazione e la digitalizzazione delle informazioni statistiche e cartografiche inerenti al patrimonio forestale”⁽¹⁾. La Carta Forestale d’Italia e il database forestale nazionale divengono uno strumento centrale non solo per l’analisi del patrimonio forestale italiano e delle sue dinamiche ecologiche ed economiche, ma anche per la definizione di politiche di management attivo e sostenibile del paesaggio boschivo nazionale.

La disponibilità d’uso di questi importanti strumenti di raccolta e analisi dei dati, anche su base cartografica, del patrimonio boschivo nazionale (Carta Forestale d’Italia) e regionale (le varie Carte forestali regionali) pone in essere la necessità di una riflessione sulla natura giuridica del vincolo forestale e la sua reale attuazione in campo.

Si consideri primariamente che il vincolo forestale è giuridicamente diverso dal vincolo idrogeologico. Quest’ultimo, istituito con il regio decreto-legge 30 dicembre 1923, n. 3267 (Riordinamento e riforma della legislazione in materia di boschi e di terreni montani – c.d. “legge Serpieri”), pone un regime di tutela sui terreni una cui forma di utilizzazione non conforme può “con danno pubblico subire denudazioni, perdere la stabilità o turbare il regime delle acque”⁽²⁾. Il vincolo idrogeologico è quindi istituito per garantire la protezione dell’interesse pubblico della stabilità dei versanti nei bacini montani. Si differenzia dal vincolo forestale non solo per i fini specifici e per la norma istitutiva, ma anche per l’applicazione in campo: il vincolo idrogeologico è infatti determinato in situ con provvedimento amministrativo da parte dell’amministrazione forestale (oggigiorno esso è regolato dalle norme regionali).

Il vincolo forestale oggi vigente è istituito dal combinato disposto dal TUFF e dalle legislazioni forestali regionali, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 117 della Costituzione e degli Statuti speciali delle Regioni e Provincie Autonome. La corretta istituzione del vincolo nel rispetto delle differenti potestà legislative è tema complesso, in quanto il vincolo forestale non è solo un vincolo di carattere agrario (di competenza regionale⁽³⁾), ma primariamente un vincolo di carattere ambientale (di esclusiva competenza statale⁽⁴⁾) .

La stessa Corte Costituzionale, con sentenza 18 aprile 2008, n. 105, ha sottolineato questa impostazione evidenziando che la “caratteristica propria dei boschi e delle foreste è quella di esprimere una multifunzionalità ambientale, oltre ad una funzione economico produttiva. Si può dunque affermare che sullo stesso bene della vita, boschi e foreste, insistono due beni giuridici: un bene giuridico ambientale in riferimento alla multifunzionalità ambientale del bosco, ed un bene giuridico patrimoniale, in riferimento alla funzione economico produttiva del bosco stesso. […] Sotto l’aspetto ambientale, i boschi e le foreste costituiscono un bene giuridico di valore «primario» ed «assoluto», nel senso che la tutela ad essi apprestata dallo Stato, nell’esercizio della sua competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano nelle materie di loro competenza, […tenuto conto] che le Regioni, nell’esercizio delle specifiche competenze loro garantite dalla Costituzione, possano stabilire anche forme di tutela ambientale più elevate”. Anche lo stesso TUF riconosce il ruolo multifunzionale del bosco anche ai fini della “salvaguardia ambientale […e] la lotta e l'adattamento al cambiamento climatico⁽⁵⁾”.

La delimitazione geografica del vincolo forestale, istituito dal combinato disposto dal TUFF e dalle legislazioni forestali regionali, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 117 della Costituzione e degli Statuti speciali delle Regioni e Provincie Autonome, rappresenta un particolare e singolare caso: “la peculiarità dottrinale risiede nel fatto che la caratteristica di dinamismo spazio-temporale del bosco, espressione della capacità di autopoiesi, è stata recepita dal legislatore nella definizione normativa a livello di fonti di rango primario⁽⁶⁾”. Il TUFF, che rappresenta il riferimento per tutte le realtà regionali o delle Provincie autonome, prevede che per “le materie di competenza esclusiva dello Stato, sono definite bosco le superfici coperte da vegetazione forestale arborea, associata o meno a quella arbustiva, di origine naturale o artificiale in qualsiasi stadio di sviluppo ed evoluzione, con estensione non inferiore a 2.000 metri quadri, larghezza media non inferiore a 20 metri e copertura arborea forestale maggiore del 20 per cento⁽⁷⁾”.

La definizione del bene giuridico bosco del TUFF, che è in ogni caso mediamente rappresentativa delle definizioni nelle normative regionali, non richiede successivi atti delle autorità amministrative forestali di identificazione geografica del bene tutelato, né pone in essere un vincolo statico, ma, come indicato dal Consiglio di Stato, essa è “una nozione di ordine sostanziale, per la cui operatività in concreto non è necessario un previo atto amministrativo di ricognizione e perimetrazione”⁽⁸⁾.

La struttura giuridica definitoria del bosco genera due risvolti giuridico-applicativi principali: in primis il vincolo forestale non è un vincolo statico o predeterminato, ma varia autonomamente nel tempo e nello spazio a seconda dell’articolazione dinamica propria degli ecosistemi e della gestione paesaggistica operata dalla società; in secondo luogo, la definizione normativa di bosco comporta la irrappresentabilità giuridica in cartografia del vincolo su area vasta. In particolare questo secondo risvolto impatta sull’operatività dei tecnici che si trovano a lavorare nell’ambito della progettazione, della pianificazione territoriale o nell’ambito giudiziario civile, penale o amministrativo: la Carte forestali pubblicate a livello nazionale o regionale hanno infatti un solo fine conoscitivo e statistico del patrimonio forestale, ed eventualmente della sua articolazione tipologica. Per verificare che una determinata area in esame sia o meno vincolata secondo la norma forestale, va sempre effettuato un sopralluogo in situ e uno specifico studio in relazione alla definizione delle aree boscate e le esclusioni normative.

Il carattere “sostanziale⁽⁹⁾” del vincolo forestale ha inoltre una rilevanza nell’ambito del vincolo paesaggistico ex articolo 142, comma 1, lettera g) del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137 – di seguito Codice del paesaggio), che ricomprende tra le aree tutelate per legge “i territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall'articolo 2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227 [considerato che la norma citata è abrogata, il riferimento sono gli articolo 3 e 4 del TUFF]”. In questo caso il vincolo paesaggistico delle aree tutelate per legge dipende dall’esistenza del vincolo forestale secondo il TUFF e gli Statuti delle Regioni e Provincie autonome: “in questa interconnessione si esprime il legame paritetico del vincolo forestale con le pianificazioni e le normative di settore a valenza paesaggistico-ambientale”.

In questo particolare contesto, l’articolo 143, comma 1, lettera c) del Codice del paesaggio prevede che i Piani paesaggistici regionali (PPR) definiscano una “ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell'articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione⁽⁹⁾”. La ricognizione dei PPR include le aree forestali, ma questa rappresentazione è solo descrittiva, poiché in questo specifico caso il vincolo paesaggistico non dipende dalla perimetrazione stessa del PPR, che è un atto amministrativo, ma dalla presenza del vincolo paesaggistico istituito da una norma di rango primario sulla base dell’esistenza del vincolo forestale, anch’esso dipendente dalle norme di rango primario.

Nell’ambito della normativa a tutela del paesaggio le aree forestali possono però essere oggetto di specifica tutela ai sensi dell’articolo 136 del Codice del paesaggio che identifica gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico (c.d. “beni decretati”) o particolari beni paesaggistici identificati dai PPR stessi ai sensi del combinato disposto dagli articoli 134, comma 1 lettera c) e articolo 143, comma 1, lettera d).

Il vincolo forestale rappresenta quindi “un vincolo speciale di tutela ambientale posto in essere da norme di rango primario, che ha potere conformativo della proprietà⁽¹⁰⁾” la cui operatività non dipende da una delimitazione e ricognizione preordinata dell’amministrazione competente, ma dalla lettura del contesto ambientale in riferimento alle norme forestali nazionali e regionali.